CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Para que en Chile exista una nueva Ley de la República, esta debe “tener origen en la Cámara de Diputados o en el Senado, por mensaje que dirija el Presidente de la República o por moción de cualquiera de sus miembros. Las mociones no pueden ser firmadas por más de diez diputados ni por más de cinco senadores” tal como estable el Art. 65 de la Constitución Política de la República[1]. Una vez presentada la iniciativa de ley –ante una de las dos Corporaciones que conforman el Poder Legislativo-, esta debe someterse a un procedimiento[2] con diversas etapas: el Primer Trámite Constitucional en la Cámara de Origen; el Segundo Tramite Constitucional en la Cámara Revisora (y eventualmente un Tercer Tramite Constitucional o en su defecto, una Comisión Mixta) para su correspondiente discusión y deliberación en ambos hemiciclos, una vez finalizada la tramitación legislativa, y si dicha iniciativa no es sometida -por ejemplo- a control de Constitucionalidad o veto presidencial, finalmente es promulgada y publicada en el Diario Oficial.
Durante el procedimiento de la formación de la ley, el ejercicio de la función parlamentaria[3], particularmente la función legislativa[4], de las y los representantes del Congreso Nacional es fundamental en todo momento. Sobre ello, cabe advertir que, en la última década, la cantidad de representantes tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados ha variado: durante el desarrollo del quincuagésimo cuarto periodo legislativo (2014-2018) aún regia en Chile el sistema electoral binominal en el cual fueron electos democráticamente para las elecciones parlamentarias del año 2013, 120 diputados entre los 60 distritos y 38 senadores entre las 19 circunscripciones senatoriales; sin embargo, tal situación fue modificada tras la publicación en el Diario Oficial, en mayo del año 2015, de la ley Nº20.840[5] la cual sustituyó al sistema electoral binominal por uno de carácter proporcional inclusivo; dicha norma inició su puesta en marcha en las elecciones parlamentarias de 2017, para lo cual, durante el desarrollo del quincuagésimo quinto periodo legislativo (2018-2022), 155 diputados de 28 distritos integraron la cámara baja y transitoriamente 43 senadores de 15 inscripciones integraron la cámara alta[6]; por último, en las celebraciones de las elecciones parlamentarias del año 2021, fue aplicada plenamente dicho cuerpo legal, conformando para el desarrollo del actual quincuagésimo sexto periodo legislativo (2022-2026) un Congreso Nacional con 205 representantes (de los cuales 155 corresponde a diputados y 50 corresponden a senadores[7]).
A su vez, es necesario destacar el rol en el procedimiento de la formación de la ley, que efectúa el Ministerio Secretaría General de la Presidencia como aquella institución que desde el Poder Ejecutivo tiene entre sus labores establecer las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso Nacional (así como también con los partidos políticos y las organizaciones sociales), tal como establece la ley Nº18.993[8], con la finalidad de “facilitar y coordinar el desarrollo y cumplimiento de la agenda programática y legislativa del gobierno”[9].
No obstante, para que efectivamente pueda concretarse el procedimiento mencionado previamente, tanto el Senado como la Cámara de Diputados[10] deberán incurrir en diversos gastos asociados por ejemplo al pago de los representantes por ejercer la función parlamentaria (Dieta Parlamentaria), al pago de los funcionarios administrativos, el pago de asignaciones parlamentarias (tale como, la contratación de personal de apoyo, asesorías externas y gastos operacionales) destinadas para el ejercicio de la función parlamentaria, entre otras materias. En tanto, el Secretaría General la Presidencia de igual forma efectúa gastos asociados al pago de personal, bienes y servicios de consumo, transferencias, entre otras materias.
Dicho lo anterior, el propósito del presente análisis es determinar el costo de la ley para los primeros 22 meses de los gobiernos de la ex presidenta señora Michelle Bachelet (2014-2018); el ex presidente señor Sebastián Piñera (2018-2022) y el actual presidente de la República señor Gabriel Boric, o bien, visto desde una perspectiva parlamentaria, el propósito del presente análisis es determinar el costo de ley para los primeros 22 meses del desarrollo del quincuagésimo cuarto periodo legislativo (2014-2018); del quincuagésimo quinto periodo legislativo (2018-2022) y del quincuagésimo sexto periodo legislativo (2022-2026). El propósito de tal planteamiento surge a su vez, para responder la siguiente interrogante: ¿Hubo aumento del trabajo legislativo en relación con el aumento presupuestario?. Cabe mencionar que tal delimitación de tiempo en este análisis acontece, producto de que el actual gobierno del presidente Boric aún no ha concluido, por lo cual, para efectuar un responsable análisis, fue necesario homologar el periodo estudiado para los gobiernos mencionados previamente, entre los meses de marzo de un año y el mes de diciembre del año siguiente.
Para ello, fue necesario emplear la información proporcionada por parte de la Dirección de Presupuesto (DIPRES) disponible en el sitio web institucional[11], respecto a la Ejecución Presupuestaria del Senado –correspondiente a la Partida 02, Capitulo 01, Programa 01 del Presupuesto Nacional-, de la Cámara de Diputados –correspondiente a la Partida 02, Capitulo 02, Programa 01 del Presupuesto Nacional- y de la Secretaría General de la Presidencia –correspondiente a la Partida 22, Capitulo 01, Programa 01 del Presupuesto Nacional- para los años 2014,2015, 2018, 2019, 2022 y 2023. Consideramos para efectos del gasto de cada una de las instituciones mencionadas previamente, los montos señalados en los subtítulos 21 Gastos en personal; 22 Bienes y servicios de consumo; 23 Prestaciones de seguridad social; 24 Transferencias corrientes; 25 Íntegros al fisco; 26 Otros gastos corrientes; 29 Adquisiciones de activos no financieros; 31 Iniciativas de inversión; 34 Servicio de la deuda y 35 Saldo final de caja[12].
Cabe mencionar que respecto al monto gastado total ejecutado correspondiente a los años 2014, 2018 y 2022, se efectuará una resta entre el monto total ejecutado al cuarto trimestre de cada uno de los años mencionados respecto al monto ejecutado correspondientes a los meses de enero y febrero (del año correspondiente), esto debido a que el periodo presidencial (y el periodo legislativo) inician durante el mes de marzo, por lo cual, para proporcionar una información más exacta se ha decidido efectuar dicho ejercicio contable.
A su vez, fue utilizada la información disponible en el Sistema de Información Legislativa (SIL)[13] -gestionada y administrada por parte del Senado de la República- para obtener la información respecto de la cantidad de iniciativas de ley (sean estas mensajes presidenciales y mociones parlamentarias) presentadas ante el Congreso Nacional y publicadas en el Diario Oficial (tras la correspondiente tramitación legislativa) durante los periodos estudiados. Cabe mencionar, que, para efectos de este análisis, al momento de señalar la denominación “leyes” esta considera las categorías “Ley”, “Decreto y “Decretos Supremos”. A su vez, es empleado el concepto “Leyes” para referirnos a todos los boletines que, tras su correspondiente tramitación legislativa, hayan sido publicadas en el Diario Oficial, sin efectuar el correspondiente filtro respecto de aquellos boletines que habiendo sido refundidos –durante su proceso legislativo- se hayan convertido en una sola ley de la República.
Por último, es necesario mencionar que el concepto “eficiencia legislativa” es empleado para efectos de este análisis, como el porcentaje de aquellas leyes que fueron presentadas y publicadas en el Diario Oficial durante los primeros 22 meses de cada uno de los gobiernos estudiados, respecto del total de iniciativas de ley presentadas (sean estas, mensajes y/o mociones) durante el equivalente periodo de tiempo.
ANÁLISIS
Periodo 2014-2018
Durante los primeros 22 meses del segundo gobierno de la ex Presidenta Michelle Bachelet, en el periodo comprendido entre marzo del año 2014 y diciembre del año 2015, el Senado gastó un total de $74.846.694.000 para su funcionamiento; la Cámara de Diputados gastó un total de $117.553.628.000 para su funcionamiento; y la Secretaría General de la Presidencia gastó un total de $15.585.322.000 para su funcionamiento. En total se efectuó un gasto por $207.985.644.000, de los cuales $192.400.322.000 correspondieron al Poder Legislativo (lo cual representa porcentualmente un 92.51% del total), mientras que $15.585.322.000 corresponden a la SEGPRES (lo cual representa porcentualmente un 7,49% del total).
En cuanto a la labor legislativa, durante los primeros 22 meses del segundo gobierno de la ex Presidenta Michelle Bachelet, en el periodo comprendido entre marzo del año 2014 y diciembre del año 2015, por parte de los representantes del Congreso Nacional se presentaron un total de 1.030 mociones parlamentarias (de las cuales 735 fueron originadas en la Cámara de Diputados y 295 fueron originada en el Senado); mientras que el Ejecutivo presentó un total de 185 mensajes presidenciales. Por tanto, durante el periodo de tiempo mencionado, se presentaron un total de 1.215 iniciativas de ley.
En tanto, respecto a las iniciativas de ley publicadas en el Diario Oficial en el periodo analizado, 76 boletines tuvieron su origen en el Congreso Nacional mientras 122 boletines tuvieron su origen en el Ejecutivo, obteniendo un total de 198 leyes. No obstante, si solamente consideramos aquellas leyes publicadas en el Diario Oficial, que hayan sido presentadas en los primeros 22 meses ante el Congreso Nacional, obtendríamos un total de 107 leyes, de las cuales 29 fueron originadas por el Poder Legislativo mientras 78 fueron originadas en el poder Ejecutivo.
A partir de los datos señalados previamente, es posible indicar que el porcentaje de eficiencia legislativa del trabajo conjunto entre el Congreso Nacional y el Ejecutivo, corresponden a un 8.81% del total de iniciativas de ley presentadas, las cuales se publicaron en el Diario Oficial durante los primeros 22 meses de gobierno. Sin embargo, si midiéramos para este periodo la eficiencia legislativa solamente del Ejecutivo, obtendríamos porcentaje de 42.16%, lo cual está por encima de la eficiencia legislativa del Congreso Nacional correspondiente a un 2.82%.
Por último, a partir de lo anterior es posible determinar el costo de la ley durante el periodo comprendido entre marzo de 2014 y diciembre del año 2015: En dicho periodo de tiempo se gastó un total de $207.985.644.000 para el funcionamiento del Congreso Nacional y la SEGPRES, cuyo resultado en términos legislativos se tradujo en un total de 198 boletines convertidos en leyes publicadas en el Diario Oficial. A partir de ello, es posible determinar que cada iniciativa convertida en Ley costó un total de $1.050.433.000, sin embargo, si solamente considerásemos aquellas leyes presentadas y publicadas en el periodo analizado (es decir, 107 leyes), es posible indicar que cada una de ellas, le costó al Estado de Chile $1.943.791.000.
Ahora bien, si solamente consideráramos el trabajo legislativo efectuado por parte del Congreso Nacional, cuyo costo de funcionamiento asciende a $192.400.322.000, es posible determinar que, del total de 76 mociones publicadas, cada una de ellas tuvo un valor de $2.531.583.000, sin embargo, si solamente considerásemos aquellas leyes presentadas y publicadas en el periodo analizado (es decir, 29 leyes), es posible indicar que cada una de ellas, le costó al Estado de Chile $6.634.494.000.
Periodo 2018-2022
En tanto, durante los primeros 22 meses del segundo gobierno del ex Presidente Sebastián Piñera, en el periodo comprendido entre marzo del año 2018 y diciembre del año 2019, el Senado gastó un total de $81.672.621.000 para su funcionamiento; la Cámara de Diputados gastó un total de $135.336.848.000 para su funcionamiento; y la Secretaría General de la Presidencia gastó un total de $15.446.227.000 para su funcionamiento. En total se efectuó un gasto por $232.455.696.000, de los cuales $217.009.469.000 correspondieron al Poder Legislativo (lo cual representa porcentualmente un 93,36% del total), mientras que $15.446.227.000 corresponden a la SEGPRES (lo cual representa porcentualmente un 6,64% del total).
En cuanto a la labor legislativa, durante los primeros 22 meses del segundo gobierno del ex presidente Sebastián Piñera, en el periodo comprendido entre marzo del año 2018 y diciembre del año 2019, por parte de los representantes del Congreso Nacional se presentaron un total de 1.396 mociones parlamentarias (de las cuales 1.031 fueron originadas en la Cámara de Diputados y 365 fueron originada en el Senado); mientras que el Ejecutivo presentó un total de 131 mensajes presidenciales. Por tanto, durante el periodo de tiempo mencionado, se presentaron un total de 1.527 iniciativas de ley.
En tanto, respecto a las iniciativas de ley publicadas en el Diario Oficial en el periodo analizado, 73 boletines tuvieron su origen en el Congreso Nacional mientras 96 boletines tuvieron su origen en el Ejecutivo, obteniendo un total de 169 leyes. No obstante, si solamente consideramos aquellas leyes publicadas en el Diario Oficial, que hayan sido presentadas en los primeros 22 meses ante el Congreso Nacional, obtendríamos un total de 63 leyes, de las cuales 24 fueron originadas por el Poder Legislativo mientras 39 fueron originadas en el poder Ejecutivo.
A partir de los datos señalados previamente, es posible indicar que el porcentaje de eficiencia legislativa del trabajo conjunto entre el Congreso Nacional y el Ejecutivo, corresponden a un 4.13% del total de iniciativas de ley presentadas, las cuales se publicaron en el Diario Oficial durante los primeros 22 meses de gobierno. Sin embargo, si midiéramos para este periodo la eficiencia legislativa solamente del Ejecutivo, obtendríamos porcentaje de 29.77%, lo cual está por encima de la eficiencia legislativa del Congreso Nacional correspondiente a un 1.72%.
Por último, a partir de lo anterior es posible determinar el costo de la ley durante el periodo comprendido entre marzo de 2018 y diciembre del año 2019: En dicho periodo de tiempo se gastó un total de $232.455.696.000 para el funcionamiento del Congreso Nacional y la SEGPRES, cuyo resultado en términos legislativos se tradujo en un total de 169 boletines convertidos en leyes publicadas en el Diario Oficial. A partir de ello, es posible determinar que cada iniciativa convertida en Ley costó un total de $1.375.477.000, sin embargo, si solamente considerásemos aquellas leyes presentadas y publicadas en el periodo analizado (es decir, 63 leyes), es posible indicar que cada una de ellas, le costó al Estado de Chile $3.689.773.000.
Ahora bien, si solamente consideráramos el trabajo legislativo efectuado por parte del Congreso Nacional, cuyo costo de funcionamiento asciende a $217.009.469.000, es posible determinar que, del total de 73 mociones publicadas, cada una de ellas tuvo un valor de $2.972.732.000, sin embargo, si solamente considerásemos aquellas leyes presentadas y publicadas en el periodo analizado (es decir, 24 leyes), es posible indicar que cada una de ellas, le costó al Estado de Chile $9.042.061.000.
Periodo 2022-2026
Por último, durante los primeros 22 meses del gobierno del Presidente Gabriel Boric, en el periodo comprendido entre marzo del año 2022 y diciembre del año 2023, el Senado gastó un total de $98.796.047.000 para su funcionamiento; la Cámara de Diputados gastó un total de $156.452.212.000 para su funcionamiento; y la Secretaría General de la Presidencia gastó un total de $20.723.649.000 para su funcionamiento. En total se efectuó un gasto por $275.971.908.000, de los cuales $255.248.259.000 correspondieron al Poder Legislativo (lo cual representa porcentualmente un 92,49% del total), mientras que $20.723.649.000 corresponden a la SEGPRES (lo cual representa porcentualmente un 8,12% del total).
En cuanto a la labor legislativa, durante los primeros 22 meses del segundo gobierno del presidente Gabriel Boric en el periodo comprendido entre marzo del año 2022 y diciembre del año 2023, por parte de los representantes del Congreso Nacional se presentaron un total de 1.511 mociones parlamentarias (de las cuales 1.024 fueron originadas en la Cámara de Diputados y 487 fueron originada en el Senado); mientras que el Ejecutivo presentó un total de 150 mensajes presidenciales. Por tanto, durante el periodo de tiempo mencionado, se presentaron un total de 1.661 iniciativas de ley.
En tanto, respecto a las iniciativas de ley publicadas en el Diario Oficial en el periodo analizado, 162 boletines tuvieron su origen en el Congreso Nacional mientras 128 boletines tuvieron su origen en el Ejecutivo, obteniendo un total de 290 leyes. No obstante, si solamente consideramos aquellas leyes publicadas en el Diario Oficial, que hayan sido presentadas en los primeros 22 meses ante el Congreso Nacional, obtendríamos un total de 136 leyes, de las cuales 61 fueron originadas por el Poder Legislativo mientras 75 fueron originadas en el poder Ejecutivo.
A partir de los datos señalados previamente, es posible indicar que el porcentaje de eficiencia legislativa del trabajo conjunto entre el Congreso Nacional y el Ejecutivo, corresponden a un 8.19% del total de iniciativas de ley presentadas, las cuales se publicaron en el Diario Oficial durante los primeros 22 meses de gobierno. Sin embargo, si midiéramos para este periodo la eficiencia legislativa solamente del Ejecutivo, obtendríamos porcentaje de 50%, lo cual está por encima de la eficiencia legislativa del Congreso Nacional correspondiente a un 4.04%.
Por último, a partir de lo anterior es posible determinar el costo de la ley durante el periodo comprendido entre marzo de 2022 y diciembre del año 2023: En dicho periodo de tiempo se gastó un total de $275.971.908 para el funcionamiento del Congreso Nacional y la SEGPRES, cuyo resultado en términos legislativos se tradujo en un total de 290 boletines convertidos en leyes publicadas en el Diario Oficial. A partir de ello, es posible determinar que cada iniciativa convertida en Ley costó un total de $951.627.000, sin embargo, si solamente considerásemos aquellas leyes presentadas y publicadas en el periodo analizado (es decir, 136 leyes), es posible indicar que cada una de ellas, le costó al Estado de Chile $2.029.205.000.
Ahora bien, si solamente consideráramos el trabajo legislativo efectuado por parte del Congreso Nacional, cuyo costo de funcionamiento asciende a $255.248.259.000, es posible determinar que, del total de 162 mociones publicadas, cada una de ellas tuvo un valor de $1.575.607.000, sin embargo, si solamente considerásemos aquellas leyes presentadas y publicadas en el periodo analizado (es decir, 61 leyes), es posible indicar que cada una de ellas, le costó al Estado de Chile $4.184.398.000
CONCLUSIÓN
Al comparar los primeros 22 meses de los últimos tres gobiernos en Chile (el segundo gobierno de la ex presidenta Bachelet, el segundo gobierno del ex presidente Sebastián Piñera y el actual gobierno del presidente Gabriel Boric), es posible señalar a modo de conclusión lo siguiente:
1. Durante los primeros 22 meses de los últimos tres gobiernos ha habido un aumento de iniciativas de ley presentadas en términos generales y en particular respecto de mociones parlamentarias. Aquello no aplica para la categoría mensajes presidenciales pues hubo una disminución en la cantidad de mensajes presentadas por parte del Presidente ante el Congreso Nacional durante los primeros meses del gobierno del ex mandatario señor Sebastián Piñera, al ser comparado con respecto al gobierno de su predecesora, señora Michelle Bachelet.
2. Respecto de iniciativas de ley publicadas en el Diario Oficial –cuya presentación haya sido ante el Congreso Nacional en el periodo presidencial correspondiente o en periodos gubernamentales previos-, es posible señalar que ha existido un aumento importante los primeros 22 meses del gobierno del presidente Gabriel Boric, respecto de su predecesor, el señor Sebastián Piñera, lo anterior se explica, dado el rol legislativo al alza del Congreso Nacional: Durante el segundo gobierno de la ex presidenta Michelle Bachelet, el 38.38% de las leyes publicadas tuvieron su origen en el Poder Legislativo (en contraste con el 61,62% que tuvieron su origen en el Ejecutivo); posteriormente, durante el segundo gobierno del ex presidente Sebastián Piñera, el 43,20% de las leyes publicadas tuvieron su origen en el Poder Legislativo (en contraste con el 56.80% que tuvieron su origen en el Ejecutivo). En la actualidad, durante el tiempo analizado en el presente gobierno de Gabriel Boric, el 55,86% de las leyes publicadas tuvieron su origen en el Poder Legislativo (en contraste con el 44.14% que tuvieron su origen en el Ejecutivo), lo cual modifica la tendencia presidencialista registrada previamente.
3. Durante los primeros 22 meses del actual gobierno del presidente Gabriel Boric, se registra la mayor cantidad de iniciativas de ley se han presentado y publicado en el Diario Oficial durante un solo periodo gubernamental con un total de 136 boletines publicados, cifra que está por sobre los 63 boletines publicados en el Diario Oficial por parte del ex presidente Sebastián Piñera y los 107 boletines publicados en el Diario Oficial por parte de la ex presidenta Michelle Bachelet. Sin embargo, si proyectamos dicha cifra en términos de eficiencia legislativa, fue durante los primeros 22 meses del segundo gobierno de la ex presidenta Michelle Bachelet, en el cual se publicaron mayor cantidad de iniciativas de ley (sean mensajes y mociones) respecto del total de iniciativas de ley presentadas, equivalente a un 8.81%; lo cual está por sobre el 8.19% del gobierno del presidente Boric y los 4.13% del ex presidente Piñera.
4. En cuanto al presupuesto gastado con motivo del funcionamiento tanto del Congreso Nacional como de la Secretaría General de la Presidencia, durante el tiempo analizado, ha habido un aumento del gasto en términos generales y en particular respecto del gasto del Congreso Nacional, lo cual puede explicarse, dado el aumento de representantes en ambas Corporaciones (pasando de 120 de 155 diputados y de 38 a 50 senadores), y la variación que han experimentado el costo de las asignaciones parlamentarias –cuya definición (de carácter normativo) recae en el Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias-, estableciéndose así una co-relación con respecto a la cantidad de iniciativas de ley presentadas.
5. Finalmente, respecto al costo de aquellas leyes publicadas durante los primeros 22 meses de los últimos tres gobiernos, el costo fue más alto durante el segundo gobierno del ex presidente Sebastián Piñera, mientras ha sido más barato durante el actual gobierno del presidente Boric. La diferencia entre ambas cifras corresponde porcentualmente a un 30% de variación (aprox).
[1] Decreto Nº100 (2005) que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución Política de la República de Chile:
https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=242302
[2] Diagrama del Procedimiento Constitucional de la formación de la ley:
https://www.bcn.cl/test_ecivica2/formacion_ley.pdf
[3] La Función Parlamentaria: https://www.consejoresolutivo.cl/asignaciones-parlamentarias/la-funcion-parlamentaria/
[4] La función parlamentaria también puede ser “de representación”, “política” y en el caso particular de la Cámara de Diputados puede ser “fiscalizadora”.
[5] Ley Nº20.840: https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1077039
[6] En las elecciones parlamentarias de 2017, se eligieron en base al nuevo sistema electoral proporcional un total de 23 representantes correspondientes a las regiones impares. Fuente:
https://www.bcn.cl/portal/leyfacil/recurso/senadores
[7] En las elecciones parlamentarias de 2021, se eligieron en base al nuevo sistema electoral proporcional un total de 27 representantes correspondientes a las regiones pares más la Región Metropolitana. Fuente:
https://www.bcn.cl/portal/leyfacil/recurso/senadores
[8] Ley Nº18.993 la cual Crea Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República.
https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idLey=18993
[9] https://www.minsegpres.gob.cl/conoce-nuestro-ministerio
[10] Para efectos de este análisis, no se considerarán los gastos presupuestarios correspondientes a la Biblioteca del Congreso Nacional –correspondiente a la Partida 02, Capitulo 03, Programa 01 del Presupuesto Nacional- y al Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias –correspondiente a la Partida 02, Capitulo 04, Programa 01 del Presupuesto Nacional.
[11] Sitio web de la Dirección de Presupuestos: https://www.dipres.gob.cl/
[12] El presente análisis cabe advertir, se efectúa con los datos proporcionados por la DIPRES en moneda nacional (CLP) no actualizada al a fecha, por lo cual, los montos empleados son aquellos señalados íntegramente por los documentos correspondiente a las Ejecuciones Presupuestarias.
[13] Sistema de Información Legislativa (SIL):
https://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php
